Закон о лоббизме: безнадежная попытка или серьезные намерения?

Закон о лоббизме: безнадежная попытка или серьезные намерения?

209
Ukrinform
Злоупотребление компетенцией – один из самых устойчивых видов коррупции. Легализация же сферы лоббизма уничтожает коррупцию на связях

На прошлой неделе в парламенте был зарегистрирован «Проект Закона об обеспечении прозрачности и законности коммуникации с субъектами властных полномочий» (номер 7129). Буквально в день регистрации Карл Волох (которого называли лоббистом люстрации) написал о нем в соцсетях и предложил обсудить.

На этот раз публика отреагировала вяло. Скорее, из-за того, что о лоббизме велось столько разговоров, столько теоретизирований, а проекты законов на эту тему просто забывались. Будет ли законопроект 7129 иметь перспективу прохождения, достигнет ли он целей легализации таких услуг влияния? Ведь и сегодня в Украине лоббистами являются чиновники, некоторые бывшие и нынешние, друзья и персонал чиновников, их жены и близкие, а еще – если легально: ассоциации, аналитические центры и адвокатские объединения.

На этот раз среди инициаторов законопроекта – два десятка депутатов, представителей фракций «звездного времени» коалиции. Не для численности ли они ставили свои подписи под законом? Созрел ли рынок теневых услуг политического VIP-общение во имя бизнеса?

Мы решили ознакомиться с текстом проекта закона. Девятнадцать его статей (вместе с заключительными положениями) – это, фактически, попытка создать нормативные правила для взаимодействия власти и бизнеса и вывести в легальное поле парламентскую коррупцию.

1
Карл Волох

Что хорошего в законопроекте?

Он определяет термины. А именно – дает понятие.

Кто лоббирует (Субъект лоббирования). На языке закона: физическое или юрлицо, которые зарегистрированы в Государственном реестре лоббирования, которые действуют от имени Заказчика на основании договора о предоставлении услуг по лоббированию или от собственного имени.

Через кого лоббирует (объекты лоббирования). На языке закона: нормотворческая деятельность субъектов властных полномочий. Объектом лоббирования может быть нормотворческая деятельность и президента, и парламента, и Кабмина, центральных органов исполнительной власти, а также сотрудников, должностных лиц и помощников-советников.

Что лоббирует (Предмет лоббирования). На языке закона: любое решение, нормативно-правовые акты или правовые акты индивидуального действия, включая их проекты, субъектов властных полномочий, относительно которых возможно лоббирование.

Регламентируются такие понятия, как договор, заказчик, коммуникация.

Синоним коммуникации это – «лоббистский контакт».

Интересно, что законопроект предусматривает даже такую старую форму, как «платная публичная акция». Здесь она фигурирует, как «метод воздействия на объекты лоббирования, направленный на проведение публичного мероприятия, за подготовку, организацию, координацию, проведение, побуждение к участию в котором и/или за участие в котором получается/передается вознаграждение (включая митинг, блокирование, демонстрация, ралли, течение, собрание, встреча, флеш-моб, пикет, марш, прохождение колонн, другие публичные действия, петиция, плакат, публикация в средствах массовой информации, сети Интернет, письмо, сообщение в электронной или иной форме)».

В тексте есть немного лирики и пафоса: законопроект пишет, что лоббирование осуществляется ради гуманизма, справедливости, добропорядочности.

Не знаем, как о гуманизме, но стоит сказать, что закон закладывает обязанность прозрачности.

Так, обязанностью субъектов лоббирования и представителей власти, деятельность которых является объектом лоббирования, является предоставление (раскрытие) полной и достоверной информации о лоббировании в соответствии с требованиями этого Закона.

Такой базой честных интересов должен стать Государственный реестр лоббирования.

Субъекты лоббирования обязаны регистрировать в нем своих штатных лоббистов.

Публиковать сведения о заключенных договорах об оказании услуг по лоббированию, информацию относительно стоимости, условий оплаты и заказчиков услуг по лоббированию, лоббистские контакты, предмет и результат процесса лоббирования.

Если же лоббисты нарушают закон и скрывают информацию, то это карается штрафами, планка которых постепенно увеличивается вплоть до аннулирования лицензии.

Что бросилось в глаза. Отдельной статьей запрещается лоббирование по вопросам: внешней политической деятельности Украины; национальной безопасности и обороны Украины; суверенитета и территориального устройства Украины; свободы вероисповедания. Собственно, это то, чем занималась Партия регионов со дня их политической легализации и выхода на большую арену.

Что дальше? Сможем ли мы прийти к прозрачной и облагаемой деятельности, которую еще называют Government Relation? Потому что суммы, которые вращаются в этой сфере, когда она легальная, впечатляют.

Годовой объем рынка лоббирования США достигает $3 млрд, а количество компаний – более 11 тысяч. По данным СМИ, в странах Евросоюза зарегистрировано более 10 тысяч компаний-лоббистов. Только в Британии их годовой оборот оценивается в 500 млн фунтов стерлингов.

Мы решили обсудить эти вопросы с экспертами.

В ТАКОМ ВИДЕ ЗАКОН НЕ БУДЕТ РАБОТАТЬ

Лана Синичкина, партнер Адвокатского объединения Arzinger, специалист по вопросам лоббизма:

Сінічкіна
Лана Сінічкіна

- Тот факт, что под законопроектом № 7129 подписалось такое количество депутатов из разных фракций, свидетельствует о том, что вопрос уже назрел до определенного урегулирования. Но то, какие инструменты регулирования были предложенные данным законопроектом, не оставляет надежды, что закон будет работать.

Какова основная цель регулирования лоббизма? Вывести этот рынок из серой зоны в белую зону, туда, где показываются доходы, где платятся налоги, где есть понимание, что данный специалист является лоббистом. При этом человек, который работает лоббистом, не стесняется этого, а гордится, потому что это приносит ему хорошую, правильную репутацию. Он развивает свою деятельность, контакты. Это должно быть целью регулирования. Есть также другая цель – уменьшить силу воздействия «черных» лоббистов на данный рынок. «Черные» лоббисты – это те, чья деятельность является коррупционной. То есть уменьшить уровень коррупционной деятельности, направленной на органы власти. Понятно, что просто так люди, которые привыкли к поступлениям, не заинтересованы в этом. И я предвижу сопротивление.

Лоббисты, которые работали в законном поле, тоже заинтересованы выявлять «черных» лоббистов. Впрочем, и для них законопроект содержит недостатки.

Данный законопроект содержит нелогичную норму, что субъектам лоббистской деятельности запрещено заниматься любыми другими видами деятельности, кроме лоббирования. Это точно не будет работать в отношении юристов, работающих в сфере Government Relations. Сегодня юридические кампании – один из основных участников рынка законного лоббирования в Украине. Я слабо представляю, чтобы кто-то закрыл юридический бизнес и открыл контору по лоббированию. Рынок «белого» лоббирования не развит. И чтобы он заработал, как отдельная предпринимательская деятельность с прибылью, чтобы юрист мог больше ничем, кроме этого не заниматься, должны пройти годы. Он так быстро не заработает.

Лоббистские услуги, которые предоставляют юридические компании – вполне легальны, они называются «представительство клиента по вопросам взаимодействия с государственными органами». Здесь важно разграничивать сугубо юридическую работу, связанную с представительством: получение разрешительной документации, представительство интересов клиента при проверках. А законопроект узкий, он определяет лоббирование исключительно как влияние на нормотворчество. Нормотворчество на профессиональном уровне сегодня тоже осуществляют в основном юристы. И эта юридическая деятельность и так находится сегодня в светлой зоне.

Целесообразно ли юристам, согласно новому законопроекту, трактовать эту услугу, как лоббистскую, а не как юридическую? Сомневаюсь, потому что это будет накладывать на них целый ряд нагрузок и обязанностей. Они будут вынуждены регистрировать свой персонал, как лоббистов, заносить в реестр свою фирму, формировать новую отчетность, которой в законопроекте очень много. Скорее государство потеряет возможность привлекать легальным способом профессионалов в этой сфере. Потому что если нормотворчеством перестанут заниматься профессиональные юристы, ним будет некому заниматься в принципе, поскольку в Украине нет профессиональной подготовки таких специалистов на уровне вузов. Что-то запретить или зажать, не создав надлежащих условий, не имея людей на рынке – это не путь.

Сама идея урегулировать эту деятельность на уровне закона, легализовать понятие лоббизма – абсолютно правильная. Однако законопроект должен быть взвешенным, соответствовать реалиям и условиям формирования этого рынка.

Кроме того, что необходима доработка самой концепции этого законопроекта, стоит обратить внимание и на то, что целый ряд норм законопроекта явно противоречат законодательству.

Например, есть норма о персональных данных, в частности, необходимость указывать в договоре с заказчиком персональные данные в отношении заказчика. Но заказчиком может быть юридическое лицо, а не физическое. У юрлица никаких персональных данных нет.

Нормы, связанные с внесением в Уголовный кодекс – не корректны с точки зрения уголовного права.

Также есть противоречия между различными нормами. Например, есть норма, что субъекты лоббирования могут привлекать к работе третьих лиц, таких как эксперты и аналитики. Но другая норма законопроекта предусматривает, что коммуникацию с органами власти могут осуществлять только штатные сотрудники лоббистских фирм. Если нет возможности приглашать на встречи с представителями органов государственной власти привлеченных экспертов, то и профессиональной дискуссии по этой или иной инициативы не выйдет.

Также сомнительной кажется норма, что субъект властных полномочий должен выделять не менее 15 часов в месяц для общения. А если такой коммуникации нет, потому что никто не обращался к нему в этих вопросах, это будет нарушением закона?

На мой взгляд, на этом этапе развития рынка лоббизма, с учетом всех реалий, не нужно вводить такое жесткое и детальное регулирование – оно просто не будет работать, ведь в нашей истории есть много примеров, когда вводят запретительные нормы, которые потом невозможно применить и привлечь к ответственности тех, кто их не выполняет, и закон просто остается мертворожденным.

На первой стадии будет достаточно создать закон, который бы вводил в юридическую плоскость основные понятия этой деятельности (лоббирование, лоббист, объект лоббирования, заказчик и тому подобное) и предоставлял стимулы для вывода ее из серой зоны, поощрял людей открывать компании, специализирующиеся на этом сервисе. Такими стимулами могут стать, например, автоматическая аккредитация легальных лоббистов при органах власти, в отношении которых они осуществляют свою деятельность, упрощение доступа к взаимодействию с ними, публикация списка лоббистов каждым органом, при котором они работают (это поможет таким специалистам продвигать свою деятельность легальным путем на ответственный бизнес), предоставление первоочередного и обязательного характера запросам и инициативам таких специалистов – без сильных «пряников» механизм не родится.

Я бы тоже не торопилась с требованием о публикации заказчиков и предмета заказа: учитывая отсутствие культуры понимания этой деятельности в обществе и неконтролируемый популистский характер большинства СМИ, заказчики будут вынуждены обходить эту норму, что опять же не будет способствовать выведению лоббизма в белую зону. Достаточно, чтобы заказчики и предмет заказа показывались в закрытом режиме в отчетности лоббистов, причем такая отчетность должна быть максимально упрощенной и удобной, чтобы не создавать лишней бюрократии и новых разрешительных процедур.

Таким образом, первая версия этого закона может быть очень короткой, даже декларативной, разъяснительной, буквально на три страницы, больше поощряемой, чем запретительной. Только тогда у этого закона будет шанс осуществить реальное влияние на развитие этой сферы. А по мере такого развития и механизмы регулирования можно будет дополнять, расширять путем внесения изменений в закон – все должно происходить естественным путем, неестественный путь не приживется.

Ярослав Телешун, президент Международной ассоциации студентов политической науки (Украина), аспирант кафедры политологии КНУ им. Тараса Шевченко:

- Нужен ли нам закон о лоббизме? По моему мнению, бесспорно нужен. Законы о лоббизме есть в большинстве западных стран Европы, Соединенных Штатов Америки и т.д.

Однако, есть два подхода к лоббизму. Прямой лоббизм действует в США. Существуют лоббистские группы, к которым может обратиться тот или иной предприниматель, та или иная группа заводов и т.д. Они обращаются к лоббистам, и лоббисты открыто обращаются к тому или иному конгрессмену, сенатору относительно того или иного вопроса лоббирования их интересов, интересов той или иной группы в законодательном органе в Соединенных Штатах.

Если мы, в свою очередь, говорим о лоббизме косвенном или опосредствованном, в странах Западной Европы он преобладает, то это влияние через различные ассоциации, профсоюзы. Представители определенных заинтересованных групп обращаются и отмечают, что есть такой ряд проблем, просим их рассмотреть, и уже именно те ассоциации, которые являются государственными образованиями, обращаются к высшему законодательному органу или любому другому относительно реализации, решения той или иной проблемы.

За 26 лет независимости Украины законопроектов на эту тему было много. Проблема в том, что в большинстве законопроекты даже не выносились на рассмотрение в комитете. То есть, они существуют, они регистрируются тем или иным народным депутатом, той или иной группой народных депутатов и, как результат, они не доходят до рассмотрения в парламенте. Не только не принимаются, но даже не доходят до рассмотрения.

Это связано с тем, что определенное количество людей, в частности представителей власти, заинтересованы в том, чтобы не создавать легальные механизмы регуляции этих взаимоотношений, взаимоотношений власти и заинтересованной группы.

Легализация сферы уничтожит эту коррупцию на связях. А злоупотребление компетенцией – один из самых устойчивых видов коррупции. Когда к народному депутату, или к чиновнику приходит человек и просит решить его вопрос, вряд ли это можно назвать демократической прозрачной практикой. И как результат, эти группы имеют возможность получить сверхприбыль, выступая неким медиатором между заинтересованными сторонами – прежде всего представителями крупного капитала и должностными лицами.

Если на этот раз законопроект примут, результатом чего станет регуляция взаимоотношений между государством и заинтересованными сторонами, то все эти лица, которые занимаются сейчас лоббизмом нелегально, они теряют в той или иной степени контроль над этими потоками и контроль над этими связями.

И я предвижу сопротивление нынешних лоббистов, потому что они не заинтересованы в этом, это несет для них экономические и статусные потери, потому что на принятии тех или иных управленческих решений они сделали определенный капитал. Поэтому понятно, почему система в той или иной степени тормозит принятие такого важного и необходимого закона.

Третий вопрос – что сам законопроект имеет определенные, скажем так, недостатки. Лоббизм должен регулировать взаимоотношения заинтересованных сторон с представителями парламента, но лоббизм имеет место и на всех уровнях. То есть – не только на высшем законодательном уровне, но и лоббизм, связанный с исполнительной властью, властью на местах.

Это недостаток многих законопроектов, которые предлагались ранее. Тот проект, который зарегистрирован на днях, рассматривает лоббизм заинтересованных сторон и парламента. То есть бесспорно, это львиная доля важнейших решений, которые принимаются. Но в то же время, лоббизм, если мы берем опыт Соединенных Штатов и стран ЕС, имеет место не только на уровне законодательного органа, но и на уровне исполнительной власти, то есть правительства, и на уровне местных органов власти.

Потому что областные советы, опять же там – киевский городской совет или другого города, они же никуда не исчезают. И моменты лоббизма есть и на их уровне.

Поэтому законопроект должен быть максимально выверен. Продуман в том, какая для нас модель является лучшей – прямого или косвенного лоббизма. Потому что, создав несовершенный закон, мы тем самым закладываем фундамент для недоверия граждан, общества, экспертов к такому закону.

Но принятие нормально продуманного закона будет иметь безусловные позитивы. Мы увидим, кто является заказчиком того или иного законопроекта, это приведет к уплате прямых налогов в бюджет страны. Да и в принципе – это плюс для общественных отношений.

Лана Самохвалова, Киев


При цитировании и использовании каких-либо материалов в Интернете открытые для поисковых систем гиперссылки не ниже первого абзаца на «ukrinform.ru» — обязательны. Цитирование и использование материалов в офлайн-медиа, мобильных приложениях, SmartTV возможно только с письменного разрешения "ukrinform.ua". Материалы с маркировкой «Реклама» публикуются на правах рекламы.

© 2015-2017 Укринформ. Все права соблюдены.

Дизайн сайта — Студия «Laconica»
Расширенный поискСпрятать расширенный поиск
За период:
-