Сергей Сорока, эксперт Реанимационного пакета реформ
Зарплаты госслужащих уже конкурентны
19.09.2018 09:07 489

На днях компания SIGMA - своеобразный "аудитор", во всем мире оценивающий качество государственного управления, - дала публичную оценку реформе государственного управления. Оценка оказалась весьма посредственной.

Мы решили обсудить вопросы реформы госслужбы с одним из ее идеологов Сергеем Сорокой.

- Сергей, недавно компания "SIGMA" публично объявила, что реформа госслужбы у нас не удалась. Как вы прокомментируете это решение?

- Ситуация несколько иная. Они на самом деле не оценивали реформу, они оценивали состояние дел государственного управления (публичной администрации) вообще. Подчеркну: не оценивались реформы. И состояние дел, оцененное на три с минусом, не стало сюрпризом для экспертов. Сами чиновники признают, что оценка объективная.

И если бы такая оценка проводилась в 2015 году, то нам бы вообще поставили двойку. Поэтому сейчас можем говорить о некоторой положительной динамике. Радоваться тому, что мы там имеем несколько лучшие результаты, чем три года назад, тоже не стоит, потому что мы только в начале пути. Сделать надо очень много. Лечению, как известно, предшествует диагностика. Поэтому надо признать – это тройка нам всем: и экспертам, и чиновникам, и Верховной Раде, не принявшей ряд законов. Поэтому диагноз поставлен, а теперь мы все вместе должны назначить правильное лечение. Сформировать план мероприятий, определить – что надо сделать, кто должен сделать и когда должен сделать.

- Я думаю, что если проводить какой-то разбор полетов на тему – почему тройка – то я, например, выдвинула бы ретензию вам и Евросоюзу. Вы создали в министерствах параллельное управление, ввели молодых специалистов по вопросам реформ, приходивших на зарплату в несколько тысяч долларов – и составляли конкуренцию существующим главам департаментов с зарплатой в 10 тысяч гривен. И это просто антименеджерський ход, уничтожавший носителей институциональной памяти и создававший конфликты.

- Я скажу: я автор концепции специалистов по вопросам реформы. У них нет зарплат в несколько тысяч долларов.

Полторы, максимум две тысячи долларов – это государственные секретари. Когда в 2014 году мы начали оценивать качество госуправления, то оценка эффективности госслужбы была очень низкой. Мы находились на последних местах в соответствующих рейтингах. Что было с этим делать? И вопрос в том, что вы говорите... К сожалению, у большинства государственных служащих в то время институциональная память была отрицательной. Уже с 2005 года началась серьезная деградация государственной службы.

В среде госслужбы позитивные кадры сохранились именно среди главных специалистов

Проблема была в том, что каждые полтора-два года приходило правительство, приходил новый министр, он, как правило приводил свою команду на менеджерские позиции, начиная от руководителей и заместителей департаментов управлений и заканчивая, там, заместителями министров. И задача большинства министров была – не провести какие-то реформы или навести порядок в своей отрасли, а совсем другие. Задачи эти вы знаете. Через полтора-два года снова менялось правительство, снова приходила новая команда и опять же – повторялось то же самое. Так происходило каждые полтора-два года.

Слава Богу, что в среде государственного служащего сохранились позитивные кадры именно среди главных специалистов. То есть, есть много людей, имеющих хороший опыт, их знают в отрасли, но их приучили за эти годы не высовываться, не проявлять никакой инициативы и ждать, когда дадут команду.

С одной стороны, эта категория государственных служащих – специалистов высокого класса – сохранилась, а с другой стороны – они привыкли, что инициатива не поощряется. То есть, надо делать только то, что тебе скажут. И вот нам поставили задачу – что нам делать, чтобы поднять эффективность государственной службы и мотивации государственного служащего к обучению. То есть, сценариев было несколько. Европейцы нам на это давали деньги – и было несколько сценариев.

Первый сценарий – надо эти деньги, там было 90 миллионов евро, «размазать ровным слоем» во всех государственных служащих. И мы, и чиновники понимали: это ничего не даст, потому что в среднем будет до 100 долларов на каждого государственного служащего, но качество их работы никоим образом не повысится. Второе предложение – дать эти деньги только руководителям структурных подразделений. Но мы также не очень верили, что они лучше станут работать, чему-то научатся или будут принимать более эффективные решения. Нет. Когда у нас есть системные проблемы с какой-то организацией, то перестраивать труднее, чем строить по-новому. Поэтому патрульную полицию начали с нуля создавать.

Системная реформа как государственное управление должно двигаться по трем направлениям одновременно. Это реформа структур, люди и процессы. Мы создаем новые структуры, эти структуры должны быть наполнены процессами. То, что раньше не делалось в государственной службе, она должна делать – то, что делается в европейских министерствах или американских министерствах – что называется анализ и формирование политики, статическое планирование, проектное планирование. И в эти структуры набирать новых людей. Ну и ясно – чтобы привлечь нормальных специалистов, специалистов с рынка извне, надо их чем-то мотивировать и предусмотреть немножко большую зарплату. Еврокомиссия нам в этом помогла: выделила определенные средства. Но сейчас во многих министерствах зарплаты специалистов по вопросам реформ и обычных госслужащих фактически одинаковы, потому что есть различные формы доплаты. Каждое министерство имеет возможность доплачивать сейчас своим работникам – и большого разрыва в зарплате нет. То есть, здесь противоречий фактически нет. Стала государственная служба более эффективной? Ну, оценка "Sigma" показывает, что пока что нет. В налаживании рабочих процессов мы значительно отстаем.

Если у государственного служащего нет на столе инструкции или постановления, то он ничего делать не будет

Знаете, в чем еще проблема в государственные службе – то, чего нет, например, в бизнесе? Государственный служащий, по Конституции, действует в рамках и средствами, предусмотренными законодательством. Если у государственного служащего нет на столе инструкции или постановления, то он ничего делать не будет. Если какой-то вопрос, который нужно решить, а нет инструкции, то он, как правило, приучен к тому, что пока не будет инструкции или прямого письменного указания – руководство ничего делать не будет. Слкдовательно, для того, чтобы запустить новые рабочие процессы, надо создавать такие инструкции. Надо писать постановления, надо писать методологии, утверждать их на уровне Кабмина – и учить государственных служащих вводить. Этот процесс обновления рабочих процессов значительно отстает от того, что называется обновлением структур и набором новых людей.

- Специалисты по вопросам реформы жалуются, что на них руководство сбрасывает все депутатские запросы – и они вынуждены копаться и отвечать на эти запросы, хотя, в принципе, – депутат не должен лезть в эти мелкие дела и тратить свое и наше время. Разве это эффективно?

- Я признал, что нет четких процессов, четких задач, четких методик – что они должны делать. А эти методики связаны именно с анализом формирования процессов, с планированием, то есть на них сразу спихивали то, что государственные служащие сами делать не хотят. Эти вот запросы депутатов, обращения депутатов, обращения граждан и прочее. То есть, и текущая работа, на которую явно эти должности не создавались.

- Оправдывают ли себя в целом "Офисы поддержки реформ при министерствах"?

- Давайте поясним – что это такое. В шести министерствах уже работают параллельные офисы, которые берут молодых людей, – это такие квазигосударственные служащие. Я тоже работаю сейчас в Офисе поддержки реформ, работаю в министерстве, у меня есть отдельные задачи, но я не являюсь государственным служащим. Тогда была задача – когда не было реальных, нормальных, достаточных специалистов на государственной службе, дополнить с рынка, подготовить этих людей, этих молодых людей, чтобы им было не страшно потом, когда уже будут созданы директораты, пойти на государственную службу. То есть, эти люди должны были бы остаться на государственной службе.

- И заменить существующий департамент?

- И цивилизационный разрыв между молодыми людьми, молодыми специалистами и государственными служащими – уже не такой большой. Мы в нашем Офисе прошли все эти стадии, когда сначала не воспринимают, потом заваливают всякой ненужной работой, а сейчас реально идет хорошее сотрудничество с аппаратом.

- Затем будут создаваться новые директораты, которые вытеснят существующие?

- Они создаются параллельно – и каждый государственный служащий имеет право принять участие в конкурсе на должность в директорате, никто же не запрещает принять участие в конкурсе. И где-то, скажем, на руководителей директоратов, где больше половины – это государственные служащие, потому что у них и опыт, у них знания.

Директораты сформированы уже в 10 пилотных министерствах.

- Скажите, а эти новые европейские чиновники знают профильную тему? Аналитические способности и английский – это все хорошо. Но я была свидетелем разговора, где сотрудник такого директората жаловался на то, что правительство требует не отчитываться о цифрах аграрного экспорта, а отчитываться о цифрах продукции с добавленной стоимостью. И, как по мне, правительство тут абсолютно право. Производить муку и макароны – лучше, чем тупо отправлять корабли с зерном. И странно, что этого не знал специалист по реформам.

- Кто-то знает, кто-то нет. Будем обучать. Как правило, люди проходят по конкурсу – и абсолютно каждый имеет опыт стратегического планирования в бизнесе. Но отраслевые директораты тоже создаются. И здесь на конкурсах предпочтение в большинстве министерств имеют те руководители, кто уже работает.

- Нас, условно говоря, похвалили за открытость, за доступность.

- Да, за открытость конкурсов, конечно. То есть, сейчас, согласно закону государственной службы, все вакантные должности занимают по конкурсу. И конкурсные процедуры проходят во всех министерствах и других органах государственной власти даже на должности категории А – это государственные секретари, руководители агентств, служб и инспекций.

Одну из самых позитивных оценок, высоких оценок "Sigma" поставила – потому что конкурсы работают, конкурсы есть, конкурсы введены кругом. И на должности категории А конкурс вообще происходит с онлайн трансляцией.

- Скажите, а чем вы объясняете то, что не поднялся уровень доверия к госслужбе? Доверие так и не выросло к нашему чиновнику.

- А люди ждут результата. И каждый же примеряет на себя: вот, есть результат или нет результата? Но, скажем, получениея админуслуг, которое является одним из направлений государственного управления, оценено неплохо. И это тоже отметила "Sigma". Многие услуги можно получать в электронном виде.

Кроме того, есть еще одно новшество. В этом году введена процедура: каждый государственный служащий получил задание на этот год и в конце года в октябре-ноябре будет его оценка, оценивание его результатов, его деятельности за год. И по результатам этого оценивания государственный служащий либо получает премию, если будет отличная оценка, либо будет уволен – если будет отрицательная оценка. Ну, там еще будет испытательный период – три месяца, если две повторные отрицательные оценки, то человек может быть уволен. Это не основание, это необходимость увольнения, если две подряд отрицательные оценки. Таким образом, государственная служба будет тоже избавляться от неэффективных, нерадивых государственных служащих.

Сейчас премии госслужащим фактически не ограничены, и с этим тоже есть злоупотребления

И при этом, раньше – если ты увольняешь какого-то работника – у тебя сокращается должность. Мы дали возможность, чтобы должности не сокращались, то есть – фонд оплаты труда остается неизменным, и за счет экономии фонда оплаты труда можно доплачивать другим государственным служащим.

По новому закону, сейчас премии фактически не ограничены и, к сожалению, тоже есть злоупотребления в некоторых министерствах, в некоторых государственных органах.

Проблема – не в том, что нам выставили там, скажем, неположительную оценку, а проблема в том, что через три года будет, если мы получим такую же отрицательную оценку. Проблема – в том, чтобы сейчас собраться, проанализировать свои ошибки и сделать так, чтобы все-таки следующие три года мы эту реформу реализовали более успешно, чем ту, которая была до этого.

- Да, нам поставили плохую оценку за обучение госслужащих. Почему так?

- Всю систему обучения надо менять: есть концепция реформы системы обучения, одобренная Кабинетом министров, но она еще не внедрена. Система обучения осталась еще с советских времен, то есть – потребности никто не изучает. Вот есть, скажем, какие-то там тренинги, туда направляют в обязательном порядке. Нуждается, конечно, в реформировании Академия государственного управления при Президенте. Во-первых, она не должна быть при Президенте, она должна быть при Кабмине. Потому что она обучает государственных служащих. Если же оценивать эту систему обучения в целом, то это то, что называется повышением квалификации, у нас уже есть концепция, мы знаем, куда надо двигаться. Ну, мы, эксперты, и скажем чиновникам – уже знаем, куда надо двигаться, как реализовать.

- "Sigma" дала плохую оценку финансовым стратегиям. Что имелось в виду?

- За оценку публичных финансов отвечает Министерство финансов. Главная проблема – в том, что, к сожалению, практически не проводятся финансово-экономические расчеты каких бы то ни было правительственных инициатив. В европейских странах, в других странах – ни один нормативно-правовой акт не принимается и не проходит, если нет финансово-экономических расчетов необходимых ресурсов для его реализации. У нас в 99% пишется, что реализация какой-то стратегии или концепции не требует бюджетных средств. На самом деле, это неправда, и вопрос в том, что у нас очень много стратегий, а денег на них нет, они просто не реализуются.

Надо, чтобы правительство реально проанализировало ситуацию, и сделало выводы, и наметило планы, чтобы в даль эта реформа реализовывалась более успешно – и через 2-3 года, когда будет следующая оценка "Sigma", чтобы мы получили уже не 3 с минусом, а по крайней мере твердую 4.

- Скажите, а не лучше ли было бы провести функциональное обследование каждого ведомства и для каждого отдельного ведомства – может, какая-то отдельная стратегия?

- Это делается, но делается просто немножко не системно. Я скажу, что функциональных обследований наших министерств, уже на моей памяти, было три. Они ничем не заканчиваются, потому что во-первых – не проводится профессионально, а во-вторых – не всегда министр хочет реализовать те рекомендации, те предложения, которые пишут эксперты по результатам этих обследований. Вопрос – в координации и управляемости этого процесса. Да и функциональное обследование – не панацея, а инструмент, который действует просто как исследование рынка, просто видение – что происходит. Дальше кто-то должен принять решение. Если министр или государственный секретарь не принимает никаких решений, то нет смысла в этой работе.

- Скажите, а, возможно, госслужбе просто нужна эволюция, а не глубокомысленный процесс обновления? Ну, не скажешь, что старые чиновники плохие, потому что старые чиновники что-то делали и они же знают какие-то процессы. Возможно, просто нужно, чтобы сменилось поколение – и оно должно просто успевать за государством, за переменами в государстве?

Корпоративная культура госслужбы – до сих пор постсоветская и постолигархическая

- Не совсем так. Например, команда "Прозоро" – очень эффективно работающая команда, там есть и чиновники, работники с опытом, государственные служащие, и есть некая "новая кровь" – люди, которые принесли какие-то новые технологии, новые знания, новые умения. И спросите у руководителей "Прозоро", довольны ли они именно теми работниками, уже находившимися на государственной службе. То есть, они перестроились, и опыт с новым мышлением, новыми видениями, полученный ими, стал очень ценным. И сейчас эта система работает. Никто не говорит, что государственные служащие – совсем уж бездари. Нет. Но укоренившаяся корпоративная культура государственной службы – постсоветская и постолигархическая – требует и кадровых обновлений. Их приучили не высовываться и не думать, их необходимо освобождать от этой скованности, от этих комплексов – и все-таки давать право государственным служащим принимать решения.

- А в природе существует творческий чиновник, как единица?

В закон о госслужбе необходимо встроить возможность государственному служащему проявлять инициативу

- Когда мы работали над законом о государственной службе – то один из принципов государственной службы был – инициативность. И после долгих дебатов все государственные служащие просто настояли, что не должен быть госслужащий инициативным – и сейчас нет этого принципа. Хотя мы как эксперты говорили: ну как, позвольте, ну если у вас лампочка перегорела в кабинете, вы будете ждать, пока вам начальство не скажет, что лампочка не горит и даст вам указание вкрутить? Ответ: нет-нет, все в пределах, предусмотренных законом, – и все. Есть определенные идеи – как надо менять. Ну, но в Конституции же не внесешь изменения. А там зафиксировано: государственный служащий должен действовать в пределах и средствами, предусмотренными законодательством. Значит, необходимо в закон о государственной службе каким-то образом встроить возможность государственному служащему проявлять инициативу. Потому сейчас так: если нет инструкции – не буду делать.

- Это только украинский чиновник или любой чиновник такой?

- Нет, в Европе такого нет. Они в странах Запада более раскрепощены. Старшие государственные служащие, имеющие опыт, абсолютно не отстают от молодежи по своей ментальности. То есть, возрастной разницы нет. Поэтому в Европе государственная служба очень ценится. Это интересная и хорошо оплачиваемая работа. У нас, я же говорю, – это некая закрытая система, долгое время существовавшая не для того, чтобы улучшать государственную политику или решать какие-то государственные проблемы, а для того, чтобы обеспечить деятельность министров и заместителей. А цель у них, как у политиков, не всегда совпадала с целью, с интересами государства.

При назначении министров о компетентности никто никогда не говорит. Необходимо заменить квотный подход компетентностным отбором

- А не разрушаются ли ваши усилия тем, что все-таки существует квотный принцип назначения министров после выборов?

- Разрушается, конечно, да. Потому что при назначении министров о компетентности никто никогда не говорит. Необходимо заменить квотный подход компетентностным отбором. Кстати, хочу вспомнить об этих конкурсах на государственную службу специалистов по вопросам реформ... Там система тестов на аналитические способности, на вербальное мышление, математическое мышление, то есть сами эти конкурсные процедуры, определенным образом, конечно, гораздо лучше выявляют компетентность каждого кандидата, чем просто, если я выбираю – мне нравится или не нравится, он мне друг, он мне не друг. Я думаю, что было бы очень хорошо, если бы и для министров, и для заместителей был некий компетентностный отбор, мы об этом думаем.

Сейчас уже имеем полное право требовать от госслужащих более эффективной, качественной работы

- Это же надо договариваться со всеми президентами и лидерами партий – и этими и последующими.

- Это трудный вопрос, но мы об этом думаем.

- Хоть немножко появилась уже сейчас гордость у госслужащих за свою профессию?

- Я думаю, что да. Во-первых, уже материальные условия стали лучше. Низкие зарплаты сейчас уже не является оправданием – зарплаты довольно высокие, поэтому сейчас надо просто реально требовать качество работы.

По исследованиям, по паритету покупательной способности в этом году мы уже достигли докризисного уровня. А у государственных служащих зарплаты достаточно конкурентны на рынке, они очень сейчас боятся потерять работу, потому что найти сегодня работу на рынке, за такую зарплату, трудно. Поэтому сейчас имеем полное право требовать более эффективную, качественную работу.

Лана Самохвалова, Киев

Фото Анатолия Сирика

При цитировании и использовании каких-либо материалов в Интернете открытые для поисковых систем гиперссылки не ниже первого абзаца на «ukrinform.ru» — обязательны. Цитирование и использование материалов в офлайн-медиа, мобильных приложениях, SmartTV возможно только с письменного разрешения "ukrinform.ua". Материалы с пометкой «Реклама», «PR», а также материалы в блоке «Релизы» публикуются на правах рекламы, ответственность за их содержание несет рекламодатель.

© 2015-2018 Укринформ. Все права соблюдены.

Дизайн сайта — Студия «Laconica»
Расширенный поискСпрятать расширенный поиск
За период:
-