Максим Ткач, руководитель регионального офиса Программы "U-LEAD с Европой" в Донецкой области
С выборами в территориальных громадах завершился первый этап реформы децентрализации. Сегодня продолжается второй, более содержательный
Децентрализация 23.09.2021 14:55

Донецкая область даже после потери контроля над Донецком, Макеевкой и Горловкой остается урбанизированным регионом, с большим процентом городского населения. Кроме того, через Донецкую область проходит так называемая линия разграничения, населенные пункты вдоль которой получили военно-гражданские администрации, в них не проводились выборы и временно не действуют представительные органы власти. Об этих и других особенностях хода реформы децентрализации в Донецкой области Укринформу рассказал руководитель регионального офиса Программы "U-LEAD с Европой" в Донецкой области Максим Ткач.

ЭТАПЫ БОЛЬШОГО ПУТИ

- Выборами в октябре 2020 года завершился первый этап реформы местного самоуправления - децентрализации. Мы знаем, что эта реформа стартовала в 2014 году с принятия концепции реформы местного самоуправления. На протяжении 15-го, 16-го, 17-го и до 2020 года создавались объединенные территориальные громады. Например, в Донецкой области до 20-го года именно путем добровольного объединения было создано 13 ОТГ; последняя территориальная громада – в 2020-м году – Кальчицкая (под Мариуполем) – завершила процесс. Конечно, она шла на выборы вместе со всеми громадами в октябре того года. А две крупные городские воспользовались преимуществами, которые Закон предоставлял таким громадам относительно присоединения смежных территорий без проведения выборов. То есть, если обычный путь – объединяться и там назначать выборы уже в новую ОТГ, то Угледар и Бахмут присоединили к себе те громады, которые относятся к ним в соответствии с перспективным планом. Это произошло в 2019 году.

В 2020-м процесс добровольного объединения громад завершился. В июне того года распоряжением Кабмина утверждены территории громад, где в октябре были проведены первые местные выборы, которыми завершилось формирование новой территориальной основы местного самоуправления в Украине. Согласно Перспективному плану, в Донецкой области предусматривалось создание 66 территориальных громад, из которых 46 – на подконтрольной Правительству Украины территории, 20 – на оккупированной. Из тех 46, что на подконтрольной территории, в 36 громадах были проведены первые местные выборы; в десяти, которые граничат с линией соприкосновения, выборы проведены не были – взамен созданы военно-гражданские администрации. Правда, теперь уже ВГА в области не 10, а 11 – добавилась Славянская, где местное самоуправление из-за политических факторов не смогло работать эффективно.

- Что изменилось в системе управления территориями с завершением первого этапа реформы?

- На сегодня у нас в области единая базовая единица местного самоуправления – территориальная громада. Раньше это были сельские, поселковые советы, города районного, городского и областного подчинения. Территориальные же громады имеют одинаковые полномочия, но хочу отметить, что военно-гражданские администрации созданы в трех городах, которые до этого имели областное значение: Славянск, Авдеевка и Торецк.

НОВЫЕ ЗАДАЧИ И ПРИОРИТЕТЫ

- Тогда многие говорили, что децентрализация уже завершена, но это не так. Завершился первый ее этап, а после выборов начался новый, причем более содержательный. Первая позиция - это формирование властных структур. Вторая – это передача от центра полномочий, ресурсов и ответственности. И именно сейчас началась передача полномочий тем организационным структурам, которые были сформированы после местных выборов – это и исполкомы, и назначение старост, и все остальное. Одновременно проходит передача ресурсов: как переход на прямые межбюджетные отношения территориальных громад с госбюджетом, так и передача объектов районной собственности в собственность территориальных громад. Последний процесс должен был завершиться 1 июля. И он почти завершился, только пара объектов – еще на стадии передачи согласно уже принятым громадами решениям.

Если на первом этапе приоритетом было само объединение, создание территориальной основы, то теперь – немного повторюсь – это наполнение новым содержанием полномочий местного самоуправления. Правительство сейчас проводит мониторинг реформы децентрализации, и именно благодаря ему мы можем видеть, какие приоритеты ставятся на данном этапе.

Первый - это развитие института старост. Это передача имущества из районной собственности в коммунальную (процесс уже можно считать завершенным); это развитие сотрудничества территориальных громад. И это развитие сети Центров предоставления административных услуг, поскольку административные, публичные услуги и развитие комфортного проживания – это те цели, которые ставились в концепции реформы. Еще один из приоритетов этого этапа - это передача земель сельскохозяйственного назначения из государственной собственности в собственность территориальных громад.

Здесь некоторые цифры можно привести. Из 46 территориальных громад ЦПАУ уже созданы в 27-ми. То есть работа продолжается, но закон определил переходный период до конца этого года. Большинство ЦПАУ были созданы с нуля, некоторые реорганизованы из ЦПАУ районных госадминистраций. Таких два в Донецкой области.

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ В ЗАКОНЕ

- Что сегодня можно сказать на такую интересную тему, как сотрудничество громад? В какой форме оно сегодня происходит?

- Что касается такого приоритета, как сотрудничество территориальных громад в области, то, к сожалению, у нас пока это направление не очень развито. Одной из причин этого, на мой взгляд, является то, что все же законодательство о сотрудничестве ТГ несколько перегружено. Там слишком много предусмотрено этапов прохождения такого договора при его заключении. Но сейчас в парламенте идут дискуссии относительно улучшения института сотрудничества. И также существует параллельный путь взаимодействия через статьи Бюджетного кодекса. Когда одна громада просто передает другой финансовый ресурс для выполнения некоторых задач. Это более простой способ, и многие громады движутся именно по этому пути.

В Донецкой области пока заключено только два договора о сотрудничестве территориальных громад. Это соглашение Краматорского и Андреевского советов в сфере здравоохранения, а также договоренность громад бывшего Добропольского района – Добропольской, Белозерской и Белицкой – в сфере коммунального хозяйства.

Сегодня в Украине есть реестр таких договоров, который ведет Министерство развития громад и территорий. В реестре пока 741 договор о сотрудничестве ТГ.

- А на бюджетной основе в области сколько договоров заключено?

- А договоры на бюджетной основе труднее посчитать. Первые – открытые и публичные, поскольку Министерство обновляет упомянутый Реестр ежемесячно, кажется. Регулярно Донецкий региональный офис Программы «U-LEAD с Европой» с Донецкой ОГА проводит информационные сессии о сотрудничестве территориальных громад, на которых актуализируем эту информацию. А что касается других договоров, то механизм их заключения обеспечен 93-й статьей Бюджетного кодекса. Он более прост, но его трудно мониторить, поскольку публичного реестра нет. Как-то мы направили запросы в территориальные громады. Некоторые ответили, другие – нет.

Первый способ предусматривает заключение договоров между базовыми субъектами – территориальными громадами. А в другом случае взаимодействие с бюджетами согласно 93-й статье БК возможно между бюджетами разных уровней. И тергромады с тергромадой, и ТГ с областным или районным бюджетом. То есть именно этот процесс труднее отслеживать, но когда мы общаемся с громадами, они говорят, что уже взаимодействуют, что у них есть такие вещи, что они дают друг другу средства на какие-то мероприятия. Например, некоторые громады вместе содержат музыкальные школы именно согласно 93-й статье. Хотя могут воспользоваться преимуществами закона о сотрудничестве территориальных громад.

- Так есть и преимущества?

- Каковы преимущества этого инструмента? Эти договоры можно заключать на большой срок. Я видел договоры, заключенные до 2027 года. Громадам должно быть выгодно использовать такое качество этих договоров, как их, скажем так, стратегичность. Вот вошли громады в какой-то большой проект, скажем, решили строить ледовую арену, которую одна громада не сможет содержать, а две или несколько – вполне на это способны. Согласно 93-й статье, каждый год нужно принимать решения, голосовать... Существуют риски, что какая-то громада выйдет из этого процесса после смены руководства и т.д. И объект останется недостроенным, или будет хуже содержаться. А в договоре о сотрудничестве можно прописать такие условия выхода из этого договора, которые сделают невыгодным выход для той или иной громады, и она вынуждена будет компенсировать расходы, которые понесут другие участники договора.

То есть стратегичность договоров важна, но когда анализируешь их реестр в Министерстве развития громад и территорий – договоров, заключенных на большой срок, там не очень много. Большинство пока не пользуется таким преимуществом.

О СТАРОСТАТАХ

- Примерно полгода назад вплотную познакомился с работой сельских старост. Удивило отсутствие у них существенных полномочий. Изменилось ли что-то за последнее время?

- После того, как были сформированы организационные структуры, избраны советы, утверждены исполнительные органы советов, остался такой важный институт представления интересов присоединенных территорий (бывших сельских, поселковых советов) как старостат. Староста наделен достаточными полномочиями для того, чтобы представлять интересы жителей старостинского округа. Он является неким коммуникатором между жителями старостинского округа и местными властями. У него есть полномочия выступать на местном совете, доносить как позицию жителей старостинского округа к власти, так и позицию власти к жителям. Он должен помогать выполнять решения местного совета на своей территории.

Также он контролирует благоустройство. Все вопросы, касающиеся бюджетов программ, которые будут реализовываться на территории его округа, он также имеет право согласовывать с местными советами и их исполкомами. Единственное новое - это то, что в июле был принят закон о развитии института старост. В трехмесячный срок те вещи, которые сейчас существуют, должны быть приведены в соответствие с законодательством, а именно: должны быть созданы старостинские округа там, где они не создавались. Также в отношении старостинского округа появляется новый критерий: минимальная численность населения в нем должна быть не менее 500 жителей. А на сегодня - я смотрел данные последнего мониторинга - в 15% старостинских округов в Украине меньшее количество. Сейчас эти вещи должны быть приведены в соответствие с законодательством.

Если раньше староста должен был обязательно входить в состав исполкома, теперь это отдается на усмотрение местного совета. Он принимает решение, являются ли старосты членами исполкома. Совет не может одного старосту ввести в состав исполкома, а других не вводить. Или всех, или никого. Хотел бы сказать, что когда староста является членом исполкома, то это лучше, потому что у него тогда больше полномочий, и даже предоставление некоторых услуг – нотариальных, регистрационных – оно связано с тем, является ли он членом исполкома. Здесь как раз очень важно, чтобы советы понимали, что староста не просто существует как должностное лицо – от этого зависит количество услуг, которые он будет предоставлять на территории своего округа.

Кроме того, сейчас появляется такая позиция, как обязательное проведение общественных обсуждений кандидатуры старосты перед ее внесением в местный совет для утверждения. Если согласно предыдущим нормам председатель просто вносил кандидатуры старост (как и своих заместителей) на утверждение местным советом, то теперь он должен обсудить их с жителями старостинского округа. Закон даже устанавливает квоты, какое количество людей должно поддержать ту или иную кандидатуру - не менее 20%.

ДОНЕЦКИЕ ОСОБЕННОСТИ

- Один из приоритетов в Донецкой области – это разработка стратегии местного развития. Сейчас многие территориальные громады разрабатывают свои стратегии, и мы, "U-LEAD с Европой", поддерживаем разработку стратегий четырех громад. Селидовской, Новогродовской - это такие угольные громады, административными центрами которых являются "угольные" города. И в рамках специальной поддержки Приазовского региона мы также помогаем разрабатывать стратегию развития Никольской и Кальчицкой ТГ.

На данный момент у восьми громад в Донецкой области еще нет стратегии и они даже не начинали над этим работать, хотя это важный вопрос. Мы понимаем, что, в принципе, можно работать в таком ручном режиме, просто латая дыры, которые постоянно появляются. Но все же реформа децентрализации, кроме того, что имела целью улучшить предоставление административных услуг, должна сделать так, чтобы больше ресурсов оставалось именно на развитие территориальных громад. А развитие, помимо прочего, предполагает, что мы определяем приоритеты. Денег на все не всегда хватает, а вот определить приоритеты и шаг за шагом идти к их реализации, решать насущные вопросы, существующие в обществе, – для этого и разрабатываются стратегии местного развития.

Как я уже сказал, мы помогаем разрабатывать стратегии в четырех громадах, в октябре объявим конкурс на поддержку разработки стратегий еще в нескольких. Надеюсь, что некоторые из тех громад, которые еще не начинали над этим работать (это Марьинская, Часовъярская, Мангушская и другие), примут участие в нашем конкурсе.

Мы понимаем, что кроме тех приоритетов, над которыми работают громады, продолжается внедрение еще целого ряда реформ. И полиции, и реформа сектора общественной безопасности (который включает в себя и полицию, и пожарную охрану). Здесь реализуются такие проекты, как создание Центров безопасности граждан (ГСЧС), и полицейский офицер громады (НПУ). В 2015 году в Донецкой области между Государственной службой по чрезвычайным ситуациям и Донецкой облгосадминистрацией был подписан меморандум о пилотном проекте создания Центров безопасности граждан. Почему? Потому что мы понимаем: как для Донецкой, так и для Луганской областей сфера публичной безопасности – очень важна.

Этот проект реализовывается. Сейчас я знаю, что по всей Украине создано 29 центров безопасности, а в Донецкой области находятся 13 из них. Первый открылся в Лиманской ТГ, затем в Ильиновской и Черкасской территориальных громадах. Они сейчас самостоятельно участвуют в тушении пожаров – повышают уровень публичной безопасности в своих громадах.

Национальная полиция в этой сфере реализует проект «Полицейский офицер громады». Он должен заменить институт участковых инспекторов. Громада обеспечивает условия для работы полицейского, а именно – создание рабочего места, кабинета. А Национальная полиция проводит отбор для тех громад, которые подписали с ней меморандумы взаимодействия, полицейских офицеров. Они проходят особое обучение и затем находятся на постоянном контакте с местным самоуправлением и занимаются именно вопросами этой территориальной громады. Что от этого получает громада? То, что она сможет больше влиять на приоритеты работы полицейского.

Реформа децентрализации обусловлена такой позицией, что на местах лучше, чем в центре, понимают свои проблемы. В том числе и полицейский громады будет больше прислушиваться к местному самоуправлению, это улучшит ситуацию с безопасностью на территории, где данный институт будет использоваться. На сегодня в Донецкой области в восьми тергромадах действуют полицейские офицеры громады. Даже в таких городских как Николаевская, Соледарская, Лиманская, а также в маленьких громадах – Звановской, Александровской, Черкасской и Шаховской.

И еще в области существует такая особенность реформы. По состоянию на декабрь 2020-го года в Донецкой области запустили бюджеты участия в 17-ти территориальных громадах (из 46-ти на подконтрольной территории) и даже в двух ВГА (Торецкая и Авдеевская). На первый взгляд, это меньшинство, но если учитывать, что это большие города, то на территориях, где заработали бюджеты участия, проживает 74% населения. То есть большинство населения Донецкой области имеет доступ к этому институту. А маленьким сельским и поселковым громадам, которые еще не ввели у себя такой инструмент привлечения, необходимо присматриваться к опыту больших и, возможно, применять у себя этот инструмент формирования социальной сплоченности и работать еще эффективнее.

Михаил Бублик, Краматорск

При цитировании и использовании каких-либо материалов в Интернете открытые для поисковых систем гиперссылки не ниже первого абзаца на «ukrinform.ru» — обязательны, кроме того, цитирование переводов материалов иностранных СМИ возможно только при условии гиперссылки на сайт ukrinform.ru и на сайт иноземного СМИ. Цитирование и использование материалов в офлайн-медиа, мобильных приложениях, SmartTV возможно только с письменного разрешения "ukrinform.ua". Материалы с пометкой «Реклама», «PR», а также материалы в блоке «Релизы» публикуются на правах рекламы, ответственность за их содержание несет рекламодатель.

© 2015-2021 Укринформ. Все права соблюдены.

Дизайн сайта — Студия «Laconica»

Расширенный поискСпрятать расширенный поиск
За период:
-