Юрий Ганущак, директор Института развития территорий
Каждый должен осушать свое болото сам. Не будет Киев переставлять всем ноги
Децентрализация 06.01.2022 17:04

Для объединенных в процессе административно-территориальной реформы громад прошлый 2021 год был первым, когда они жили и работали в условиях прямых отношений с государственным бюджетом. Финансирование поступало в громады напрямую, минуя районные структуры, и в распределение средств никто не вмешивался. Вместе с тем объем переданных на места полномочий далеко не всегда коррелировался с имеющимися финансовыми возможностями громад. Государственной поддержки, как и собственных средств, не хватало, местные бюджеты порой "трещали по швам", о развитии не могло быть и речи. В конце года из уст руководителей органов местного самоуправления все чаще зазвучали заявления о постепенном сворачивании децентрализационных процессов, которые были введены с самого начала, и ослаблении финансовой состоятельности громад.

А как видят ситуацию законотворцы - авторы и лоббисты именно этой, внедренной в Украине модели реформы местного самоуправления? Одним из них является украинский политик, депутат Верховной Рады 6-го созыва, директор ОО "Институт развития территорий" Юрий Ганущак. Его мы и пригласили к разговору.

НЕ БУДЕТ УЧИТЕЛЬ ЕХАТЬ К УЧЕНИКАМ. УЧЕНИКИ ДОЛЖНЫ ЕХАТЬ К УЧИТЕЛЮ

- Юрий, хорошо помню, как в разгар реформы вас называли одним из ее "архитекторов", и децентрализация тогда сулила громадам большие блага. Сегодня же на местах нередко можно услышать недовольство происходящим. Люди говорят о появлении "удельных князьков" и кланов, распределении должностей среди "своих", массовом закрытии школ, принятии решений без учета мнения местного населения, в конце концов, бесправности того же населения. Каков ваш взгляд на реформу сейчас - так ли она идет, как было задумано?

Мы не можем сейчас сказать, выживут все громады или нет, состоятельны они или нет

- Давайте разделим громады. Те, которые были созданы добровольно, сейчас (за редким исключением) демонстрируют успех. У них было некоторое время. Но все они в первые годы прошли такой же путь, каким шагают сейчас вновь созданные громады. Практически все. Единственное, что тогда государство помогало инфраструктурной субвенцией, что логично. Потому что помогают тому, кто хочет что-то делать. А тот, кто ждал, как оно вырулит... Ну, извините, я ленивых не защищаю.

Теперь - так ли идет, как было задумано? Что касается громад - на 90% да. Просто существует период становления. Мы не можем сейчас сказать, выживут они или нет, состоятельны они или нет. Прошел всего год, как громады перешли на прямые отношения с государственным бюджетом, и сделать вывод, насколько они дееспособны, мы пока еще не можем.

Теперь насчет инфраструктуры. Что говорят и теория, и практика? Самые высокие уровни ВНО, то есть когда ученик получает соответствующие знания, - в классе из 25 человек. Поэтому там, где недостаточно детей, реально можно оставить только начальные школы, необходимость в которых диктует принцип "ближе к маминой юбке". Все остальное - извините. Не будет учитель ехать к ученикам. Ученики должны ехать к учителю. Поэтому - программа "Школьный автобус", поэтому действительно приведение инфраструктуры к разумному виду. Но если раньше все это было на уровне района, и сельские председатели были категорически против (потому что они за это не отвечали, а прислушивались к людям), то сейчас источник принятия решения и ответственности за него – в единственном месте, в громаде, у руководства громады. Руководство принимает решение, оно же и отвечает. Не хочет принимать - пусть находит средства где угодно. Если кто-то кричит: "Не закроем школу, перекроем дорогу!" - председатель приходит и говорит: "Люди, платите дополнительные деньги за вашу школу".

- Однако бывают решения, которые принимаются руководством громад не совсем правомерно или грамотно – человеческий фактор, знаете... Местные советы не всегда прислушиваются к населению и отстаивают его интересы, еще и партийный или деловой интерес порой добавляется. Теоретически все якобы правильно, но если копнуть глубже…

- Да не теоретически все правильно, это практически правильно. Думаете, у громад, которые первыми шли, не было таких проблем? Были, конечно, перекрывали дороги. В Великоберезковской громаде Ивано-Франковской области вообще было восстание. А потом увидели, что это работает. Когда ребенок приходит из школы и говорит: "Папа, мне было с кем поиграть в футбол". Даже с этой позиции...

То есть, если решение принимается не советом – да, это нарушение закона. Если советом, то вопрос в том, провел ли он общественные слушания или нет. Хотя в целом предполагается, что единственный орган, который может принимать решения, – это совет. Все. И это уже их вопрос, запускают они полноценно процедуру публичных консультаций или нет. Не запускают – им же хуже.

КАЖДЫЙ ДОЛЖЕН ОСУШАТЬ СВОЕ БОЛОТО САМ, НЕ БУДЕТ КИЕВ ПЕРЕСТАВЛЯТЬ ВСЕМ НОГИ

- А кто должен контролировать решения советов, проверять их законность? Руководство иногда говорит: а над нами никого нет, мы никому не подчиняемся и никто нам не указ. Лично слышала, и это сильно впечатляет.

- Именно поэтому устанавливается система административного надзора за легитимностью актов органов местного самоуправления. И это будет осуществлять председатель райгосадминистрации в соответствии с законопроектом "О местных государственных администрациях", который подготовлен к голосованию во втором чтении.

Я участвовал в его разработке, но на последнем этапе, к огромному сожалению, в него были внесены плохие изменения, поэтому я не могу брать на себя ответственность как разработчик за целый текст. Но в части административного надзора – да, это сбалансированная позиция как государства, так и ассоциаций по порядку надзора.

- Это очень важный вопрос, потому что жители сел, которые входят в объединенную громаду, часто никак не могут влиять на принятие даже тех решений, которые их лично касаются.

Управлять громадой – это искусство, этому надо учиться

- Для этого мы и создали институт старост, которые должны быть фактически коммуникаторами между центром громады и людьми. Каждый должен осушать свое болото сам. Не будет Киев переставлять всем ноги. Наше дело – создать конкурентную среду. Показать, что проблемы решаются. Если где-то решаются, а у вас – нет, то не из-за того, что у нас системная ошибка или системная проблема, а потому, что вы "плохие". Либо неправильное руководство, либо необученное руководство... Учитесь управлять громадой. Это искусство, этому надо учиться. Если вы не можете – учитесь, если совсем не можете – скажите: извините. Признайте, что это не ваше призвание, и предлагайте людям выбрать кого-то другого.

- Добровольный отказ от должности у нас - это что-то фантастическое... Но, хорошо, какой будет процедура контроля председателей РГА над решениями громад?

- Решения проверяются в течение месяца – все, которые принимаются советом, и некоторые из принятых исполнительным органом, которые не имеют индивидуального характера. То есть, будут контролироваться решения, которые имеют публичный характер: относительно генерального плана, застройки... Если громада видит, что там что-то неправильно, и председатель РГА видит нарушения, - есть публичный интерес.

А если, например, принято решение о выделении земли, а кто-то недоволен, то тот недовольный сам должен опротестовывать его в суде. То есть, есть разграничение предмета надзора. Оно – тонкое, но практика покажет, как это должно работать.

ЕСЛИ ДРУГИЕ ГРОМАДЫ РЕШАЮТ, А ВЫ НЕТ, ТО ПРОБЛЕМА – У ВАС, А НЕ В ЗАКОНЕ

- А если селяне собирают подписи и что-то опротестовывают, это будет рассматриваться в РГА?

- Если стоит вопрос: вот есть акт, например, о закрытии школы. Он проходит через председателя РГА, потому что он мониторит все акты, и председатель видит прямое нарушение закона. Тогда он идет в суд, где обязан доказать, что здесь есть нарушения. Ведь это не просто так: захотел – и "наехал" на громаду. Мы не Польша, где воевода отменяет решение и пусть на него подают в суд. В Украине решение органа местного самоуправления априори законное, а противоположное представитель государства должен еще доказать, что очень непросто.

Есть около сотни громад, где в органы власти избрали людей, которые не созрели до того, чтобы управлять громадой

- То есть, почти все останется, как есть?

- Но, простите, эта конструкция гораздо лучше, чем полная бесконтрольность, как вы говорите. А дальше уже пойдет практика, кто с какой стороны будет злоупотреблять. Местное самоуправление априори настроено на то, что государство будет злоупотреблять. Государство априори настроено на то, что местное самоуправление будет. Поэтому председатель РГА каждый раз должен принимать непростое решение. Потому что, опять же, прошел месяц и не отреагировал – все, конец. Решение законное и оспаривать в суде его могут только частные лица. А председателя РГА, соответственно, по головке не погладят за то, что он пропустил решение, которое потом признали незаконным.

- Что показал первый год прямых отношений громад с государственным бюджетом?

Громады созданы для того, чтобы все на себе "тянуть", или должны подать предложение о самоликвидации

- Я уже говорил об этом: кто-то вырулил, а кто-то не очень. Однако первый год не показателен хотя бы потому, что достаточно большие диспропорции есть в прогнозах доходной части. Ну, понимаете, с нуля оно все делалось и поэтому даже по количеству населения не выверено. Надеюсь, что будет перепись населения и мы выйдем на какие-то адекватные цифры, которые могут кому-то и не понравиться. Но от чего-то надо отталкиваться. Опять же, во многих громадах управленческого опыта реально нет. Надо исходить из того, что финансовый орган – это далеко не бухгалтерский отдел предыдущего сельского совета. Это планирование и прогнозирование бюджета, определенное видение развития, которое работает комплексно. Денег дали много, больше, чем объем зарплаты, поэтому надо включать ум.

– А если денег не дали - субвенцию же на инфраструктурное развитие отменили. Как громадам финансово "тянуть" всю инфраструктуру, содержание которой легло на их еще достаточно слабые плечи? Да и инфраструктура в громадах тоже разная. Некоторым, например, досталась огромная школа-дворец, которая "высасывает" едва ли не весь местный бюджет.

Если другие громады решают, а вы нет, то проблема - у вас, а не в законе

- Мы полностью понимаем проблемы местного самоуправления. Но позиция четкая: вы созданы для того, чтобы все это тянуть. Или подавайте на Верховную Раду предложение о самоликвидации. И его рассмотрят. Вы создались для того, чтобы решать все те проблемы, которые есть в громадах. Если другие громады решают, а вы нет, то проблема - у вас, а не в законе. А наша задача - сделать все, чтобы помочь вам.

Как правило, все громады плачут – нет денег. Но когда идет объективная оценка по разным индикаторам, тогда уже точно видно, кто реально не тянет. Первая позиция, о которой мы постоянно говорим, - не денежная, а институциональная.

Самоуправление – это конкуренция, люди видят, что делается у соседей и спрашивают: а почему у нас такого нет?

То есть избрали тех людей, сформировали те органы власти, которые не созрели до того, чтобы управлять громадой. И существует около сотни таких громад из 1470, и мы их видим через мониторинг.

Самоуправление - это высокая ответственность. Если избрали, извините, видели глаза, кого выбирали... Люди ответственны за того, кого "приручили", то есть, избрали. Кроме того, самоуправление – это конкуренция. Люди видят, что делается в соседней громаде и спрашивают: а почему у нас этого нет?

Мы сделали что могли, когда готовили эту реформу. То, что она идет не совсем так, как в теории... Действительно, есть политические факторы. Их надо тоже учитывать.

В БИЗНЕСЕ ДАВНО ПОНЯЛИ: ХУЖЕ ВСЕГО - БРАТЬ НА РАБОТУ СВОЕГО РОДСТВЕННИКА, В ГРОМАДАХ ТОЖЕ КОГДА-ТО ТАКОЙ ПРИНЦИП БУДЕТ

- А что делать с кадрами, с которыми почти везде проблемы?

- Исходим из того, что Украина – это страна, где проблемы всегда решались. Должен быть отбор, воспитание, продвижение кадров. "Телефонное право" надо отменить. Политика когда-нибудь закончится. Кум-сват-брат тоже когда-нибудь закончатся. Система обратной связи срабатывает. В бизнесе уже давно поняли: хуже всего - это брать на работу своего родственника. В громадах тоже когда-то такой принцип будет. Разве что этот родственник является профессиональным управленцем, который имеет соответствующее образование, подготовку, опыт.

- Сейчас парламент готовит проект изменений к Конституции Украины в части децентрализации власти. Актуально ли их принятие, как считаете?

- Я считаю, что не надо спешить с принятием изменений к Конституции – они плохие, очень плохие. Они усиливают авторитаризм в Украине. Там что наиболее неприемлемо: то, что создается исполком областного совета, и при этом нет контррычага потенциальному сепаратизму, потому что сохраняется перечень областей. Если сохраняется перечень областей, все это - отдельные субъекты права. Это потенциальные "народные республики", чтобы вы понимали. И поэтому я категорический противник того, чтобы сохранялся перечень областей. А вот местные региональные "князьки" очень хотят застолбить за собой территорию своего феода. Этим утверждается феодальный строй в Украине. Это - первая позиция, она, на мой взгляд, наиболее важная.

Параллельно утверждается монархия на уровне громад. То есть, если сейчас городской председатель подчинен определенным образом совету, он возглавляет его исполнительный орган, то в дальнейшем он сам по себе уже будет органом, исполнительным органом громады. Он подотчетен только громаде – раз в пять лет. Все! На него совет никакого влияния не имеет. Поэтому я категорический противник внесения изменений сейчас, тем более, что законом сейчас можно делать очень многое. И необходимости немедленно вносить изменения к Конституции нет. Изменения нужны, но точно не такие.

- А какие изменения в Основном законе крайне необходимы?

- Если коротко: в части фиксации нового админтерустройства, разграничения полномочий самоуправления и исполнительной власти, подчинения местных государственных администраций исключительно правительству. А вот раздел, который касается местного самоуправления, надо существенно упростить, оставить только те позиции, которые есть в Европейской хартии местного самоуправления. Не больше, иначе развитие местного самоуправления будет сковываться.

Наталья Потапчук

Фото Виктора Кошмала

При цитировании и использовании каких-либо материалов в Интернете открытые для поисковых систем гиперссылки не ниже первого абзаца на «ukrinform.ru» — обязательны, кроме того, цитирование переводов материалов иностранных СМИ возможно только при условии гиперссылки на сайт ukrinform.ru и на сайт иноземного СМИ. Цитирование и использование материалов в офлайн-медиа, мобильных приложениях, SmartTV возможно только с письменного разрешения "ukrinform.ua". Материалы с пометкой «Реклама», «PR», а также материалы в блоке «Релизы» публикуются на правах рекламы, ответственность за их содержание несет рекламодатель.

© 2015-2022 Укринформ. Все права соблюдены.

Дизайн сайта — Студия «Laconica»

Расширенный поискСпрятать расширенный поиск
За период:
-